Compra Pública de innovación

La Compra Publica de innovación (CPI) se puede definir como aquella actuación administrativa de fomento de la innovación orientada a potenciar el desarrollo de nuevos mercados innovadores desde el lado de la demanda, a través del instrumento de la contratación pública. La CPI es el instrumento a utilizar cuando una entidad pública, con el objetivo de satisfacer una necesidad (actual o futura), requiere de un producto o sistema de carácter innovador para encontrar una solución, la cual, no se detecta en un proceso de compra ordinaria.

En la Compra Publica los operadores económicos presentan soluciones a la Administración las cuales ya se encuentren totalmente asentadas en el mercado, por lo que no hay ningún tipo investigación o de desarrollo asociado a ella. Por su parte la CPI fomenta a la Administración Pública a realizar una compra inteligente, mejorando sus resultados, soluciones y/o servicios a través de los beneficios de la I+D+i, a la vez que se fomenta la innovación del tejido empresarial a través de una escucha y consulta activas en lugar de reactivas.

La Compra Pública de Innovación no se configura como una nueva forma para adjudicar contratos ni licitar de forma diferente. La característica que la convierte en un instrumento importante de contratación pública es su finalidad: servir de apoyo a la actividad innovadora del sector privado para satisfacer las necesidades de un organismo público. Se consigue, por tanto, que la demanda del sector público dirija la actividad innovadora y no se vean obligados a amoldarse a los nuevos productos o servicios desarrollados por el sector privado, sino que sea de manera contraria.

Compra Pública pre-comercial (CPP): Consiste en la compra de servicios de I+D dirigidos a conseguir un producto o servicio futuro nuevo o significativamente mejorado. El objetivo fundamental de la contratación son servicios de investigación y desarrollo en un proceso que permita filtrar los riesgos tecnológicos de soluciones no existentes en el mercado antes de abordar una compra de estos. Este tipo de contratos cubre hasta la obtención de prototipos validados en un entorno real más o menos extenso. La Compra pública de Tecnología Innovadora (CPTi): consiste en la compra de un bien, servicio u obra que, en el momento de la contratación, está muy cercano al mercado y, por lo tanto, bien se ha producido con volúmenes limitados, como preproducción del producto comercial, o bien a nivel de prototipo ya validado. Este tipo de contratos pueden requerir una fase de trabajos previos de diseño o de adaptación de la solución a las necesidades del órgano de contratación, pero que en ningún caso supone la contratación de servicios de I+D. El objetivo de este tipo de compras es la realización de los trabajos necesarios (por ejemplo: escalado de la producción, desarrollo hasta que sea comercializable o industrialización del producto o servicio) para la producción masiva del bien, servicio u obra, de modo que el órgano de contratación actúe como primer cliente de la solución innovadora implantándola en un volumen comercialmente significativo. Compra Pública Regular de Innovación, (CPRI) entendemos que no sería objeto de los retos identificados, ya que se refiere a la compra de un bien, servicio u obra que existe en el mercado en el momento de la compra. Por tanto, no requiere ninguna fase de desarrollo, pero la solución supone una innovación respecto a otras disponibles en el mercado. Este tipo de compra se desarrolla como cualquier contrato ordinario de los contemplados en la nueva Ley 9/2017, LCSP (suministro, servicios, obras, etc.), pero se estructura de tal forma que se priman los aspectos relacionados con la innovación, dándoles mayor peso en los criterios de adjudicación y dejando abiertas las especificaciones del objeto de la compra con el fin de que el licitador pueda aportar su solución innovadora. En este sentido, es una implementación de la política pública de fomento de la innovación a través de las contrataciones ordinarias.

Es importante tener en cuenta que el contrato de CPP está excluido de la Ley de Contratos del Sector Público y, por tanto, el poder adjudicador puede configurar libremente el procedimiento de adjudicación respetando, entre otros, el marco sobre ayudas estatales de investigación, desarrollo e innovación. Los contratos de CPTI y de CPRI sí están sometidos a la Ley de Contratos del Sector Público y les aplicarán las normas establecidas para la selección del procedimiento de licitación en el artículo 131 y siguientes de la Ley de Contratos del Sector Público. Además de los procedimientos generales descritos en el artículo 131, se establece la posibilidad de utilizar otros procedimientos en determinados supuestos. En materia de innovación son relevantes los siguientes:

• Los procedimientos de licitación con negociación y diálogo competitivo, cuyos supuestos de aplicación se definen en el artículo 167 y que en sus letras a, b, c y d se adaptan a proyectos de compra de innovación.
• El procedimiento negociado sin publicidad, cuyos supuestos de aplicación se definen en el artículo 168 y que en la letra a apartado segundo y letra c apartado primero se adaptan a proyectos de innovación.
• El procedimiento de asociación para la innovación establecido en el artículo 177. Respecto a este último procedimiento conviene tener presente que recoge en un único procedimiento un contrato de servicios de I+D para el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y un contrato de adquisición de producto, servicio u obra resultante, siempre que correspondan a los niveles de rendimiento y a los costes máximos acordados.

Los TRL (Technology Readiness Levels) o, lo que es lo mismo, los niveles de madurez de la tecnología son determinadas categorías que indican el grado de novedad y/o acercamiento al mercado de un proyecto de I+D. Constan de 9 rangos, de mayor a menor incertidumbre tecnológica (y como consecuencia, de menor a mayor proximidad a mercado), que se desglosan a continuación:

• TRL 1:Principios básicos observados y reportados. Idea básica.
• TRL 2:Concepto y/o aplicación tecnológica formulada.
• TRL 3:Función crítica analítica y experimental y/o prueba de concepto característica.
• TRL 4:Validación de componentes y/o disposición de los mismos en entorno de laboratorio.
• TRL 5: Validación de componentes y/o disposición de los mismos en un entorno relevante.
• TRL 6: Modelo de sistema o subsistema o demostración de prototipo en un entorno relevante.
• TRL 7: Demostración de sistema o prototipo en un entorno real.
• TRL 8: Sistema completo y certificado a través de pruebas y demostraciones
• TRL 9: Sistema probado con éxito en entorno real.

A veces, el grado de madurez de determinados desarrollos se encuentra entre diferentes niveles y, por lo tanto, en las fronteras, un mismo TRL podría asignarse a diferentes tipos de CPI. Así:

• Los TRLs del 1 al 4 (investigación) corresponderían a una Compra Pública Pre-comercial (CPP), si bien se recomienda para este tipo de proyectos establecer como punto de partida el TRL 3 o 4, ya que los TRL 1 y 2 corresponden a investigación básica y partir de estos niveles puede resultar demasiado experimental.
• Los TRLs 5 y 6 (desarrollo) se pueden corresponder con una Compra Pública Pre-comercial (CPP) o, en caso de que el tiempo de desarrollo necesario hasta alcanzar una solución comercial no sea demasiado extenso, sería una Compra Pública de Tecnología Innovadora (CPTi).
• Los TRLs del 7 al 9 (innovación) se pueden corresponder con una Compra Pública de Tecnología Innovadora (CPTi), si bien los TRL 8 y 9 estarían más identificados con una Compra Pública Regular de Innovación (CPRi). Cualquier proyecto cuyo grado de madurez esté dentro de alguno de los TRLs que acabamos de analizar estaría dentro del concepto de Compra Pública de Innovación.

Los TRLs también sirven para condicionar el punto de partida mínimo exigible de la propuesta que presenten los licitadores. El nivel que se defina debe ajustarse a la realidad del nivel de desarrollo existente en el mercado en cada caso. A partir de aquí, una definición adecuada redundará en una menor (que no nula) incertidumbre de cara a la obtención de resultados. Así:

• En el caso de un proyecto de CPP (contrato de I+D), se recomienda, según cada caso, exigir a los participantes en el proceso competitivo partir de un nivel TRL 3 (prueba de concepto/característica), TRL 4 (solución ya validada en entorno de laboratorio) o incluso, TRL 5 (Validación de componente y/o disposición de los mismos en un entorno relevante).
• En el caso de una CPTi, el nivel mínimo de partida debería fijarse en el TRL 5 (Validación de componente y/o disposición de los mismos en un entorno relevante) o, preferiblemente, el TRL 6 (Modelo de sistema o subsistema o demostración de prototipo en un entorno relevante).
• Por último, en una CPRi, el nivel mínimo exigible debería ser el TRL 8 (Demostración de sistema o prototipo en un entorno real).

La Ley de Contratos del Sector Público, en su artículo 115, reconoce de manera expresa la figura de la CPM, con vistas a preparar la contratación e informar a los operadores económicos acerca de sus planes y de los requisitos de contratación, con anterioridad al inicio del procedimiento. La CPM puede plantearse cuando se desconozcan aspectos relevantes sobre la definición del proyecto que se pretende contratar. Lógicamente, cuanto más alejado esté el proyecto del mercado, suelen existir más incógnitas e incertidumbres sobre los resultados que se pueden alcanzar al final de la contratación, por lo que, al no estar limitado su uso ni su obligatoriedad, se puede decir lo siguiente:

• En la CPP su uso es habitual, aunque podría no ser necesaria.
• En la CPTi puede ser de utilidad en determinados casos complejos.
• En la CPRi no es necesaria, pero en algunos casos puede llegar a ser recomendable.

Los principales objetivos de la CPM son:

• Identificar candidatos potencialmente interesados en el desarrollo del proyecto.
• Contrastar el estado del arte existente en el mercado respecto a la materia objeto del proyecto para poder determinar en qué términos se puede llevar a cabo un procedimiento de licitación posterior tomando en consideración para su preparación las respuestas recibidas.

Finalmente, es necesario indicar que los resultados de la CPM no son vinculantes ni para el operador económico ni para la administración pública. Esto significa que:

• La administración publica que lanza la CPM no se encuentra vinculada por los resultados de la misma ni ha implementarlos, ni a licitar posteriormente la licitación (aunque lo habitual es que publique una licitación vinculada con la CPM).
• Los operadores económicos no se encuentran vinculados por las respuestas que han dado en el proceso de consulta, por lo que no están obligados a presentarse a la posterior licitación. Además, en caso de presentarse a la futura licitación lo podrán hacer tanto de manera individual o conjunta (es decir a través de UTE) independientemente de la forma en la que presentaran su propuesta en la CPM.

¿Además de las actividades y líneas de impulso propias del gobierno vasco?, existen fondos públicos europeos destinados a estimular los instrumentos de CPI. Fondos FEDER, cuya finalidad es fortalecer la cohesión socioeconómica dentro de la Unión Europea corrigiendo los desequilibrios entre sus regiones y que ha incluido la innovación como una de sus áreas prioritarias claves. También dentro de los fondos FEDER existen los fondos regionales, fondos dirigidos directamente a las Comunidades Autónomas, gestionadas a través de la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Hacienda. Financian actuaciones que estén incluidas en las Estrategia de Especialización Inteligente en Investigación e Innovación de cada Comunidad Autónoma (en el caso del Gobierno Vasco RIS3Euskadi) El programa de Fomento de la Innovación desde la Demanda (FID) es un programa del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades para cofinanciar, a través de fondos FEDER, ejemplos de Compra Pública de Innovación como medio para desarrollar productos/servicios innovadores desde organismos públicos. Además, existen una serie de programas de financiación propios del Horizonte Europa. En este caso, se debe acudir a cada uno de los programas para buscar las líneas de financiación abiertas en cada momento. Se suelen dividir por áreas (Salud, TIC, etc.).